CONCEITO DE ORÇAMENTO PÚBLICO

O termo orçamento é utilizado, costumeiramente, como sinônimo de gastos a serem realizados (“o técnico fez o orçamento do conserto do computador”), ou como confronto de despesas e receitas já realizadas ao final de determinado período (“o orçamento familiar está apertado neste mês”). O orçamento público, apesar de se valer dessas duas acepções cotidianas, tem um significado muito maior. No Brasil, o orçamento público formalmente é uma Lei, onde se estima a receita e fixa a despesa para determinado ano. Assim, é feita uma projeção da atividade financeira do Estado. Sabe-se, por meio do orçamento, quanto se pretende arrecadar, e é baseando-se nessa previsão que serão fixadas as despesas a realizar.

O Orçamento público é o instrumento de gestão de maior relevância e provavelmente o mais antigo da administração pública. Partindo da intenção inicial de controle, no Brasil, reveste-se de formalidades legais. Passa pela análise e aprovação do Poder Legislativo, supostamente composto de representantes da sociedade. Como a proposta do orçamento é sempre do Chefe do Poder Executivo (Presidente, Governador e Prefeito), sua aprovação pelo Legislativo tem o condão de autorizar os gastos a serem feitos no ano a que se refere. Pelo menos em tese, é como se a própria sociedade estivesse autorizando a atuação do Estado, já que as despesas só poderão ser realizadas se tiverem sido fixadas no orçamento. Quanto às receitas, nada impede que seja arrecadado mais (ou menos) que o previsto. Aliás, é em função da arrecadação da receita que as despesas serão realizadas. Caso a arrecadação seja inferior ao previsto, procede-se ao contingenciamento de despesas, isto é, são priorizados os gastos já autorizados no orçamento. E quando há excesso de arrecadação, novas despesas podem ser realizadas, mas é necessária sempre prévia autorização do Poder Legislativo para tanto.

Dentre outras funções, é responsável pela previsão do gasto público. De maneira simplificada, o orçamento é composto não apenas de contas e números, mas também de expressões que descrevem os propósitos e as ações de governo (melhoria da saúde da população, redução das desigualdades regionais, promoção das exportações, desenvolvimento do ensino fundamental etc.), aos quais são alocados determinados valores, considerando os insumos necessários à sua realização. Portanto, o orçamento público é o elo entre os recursos financeiros e a atividade do Estado, buscando implementar suas políticas públicas. Se as receitas previstas forem arrecadadas tempestivamente, as despesas forem realizadas de acordo com o planejado, e as ações envolvidas produzirem as conseqüências esperadas, então, teoricamente, os propósitos consignados no orçamento serão alcançados. Assim é possível determinar até que ponto as previsões postuladas no orçamento se tornam verdadeiras.
A forma de organização do orçamento vem sofrendo alterações ao longo das últimas décadas e novas características vêm sendo incorporadas, de acordo com a necessidade de considerar determinados propósitos, de modo que atualmente o orçamento atende simultaneamente a vários fins. Entre os mais importantes, destacam-se:

O orçamento público é uma lei que, entre outros aspectos, exprime em termos financeiros a alocação dos recursos públicos. Trata-se de um instrumento de planejamento que espelha as decisões políticas, estabelecendo as ações prioritárias para o atendimento das demandas da sociedade, em face da escassez de recursos. Apresenta múltiplas funções - de planejamento, contábil, financeira e de controle.

Com a estabilização econômica, o orçamento se reveste da maior importância, na medida em que os valores expressos em termos reais tendem a não ficar defasados, como ocorria no período inflacionário. Em conseqüência, passa a espelhar, com maior nitidez, a alocação dos recursos, favorecendo o acompanhamento e a avaliação das ações governamentais, principalmente pelo contribuinte e seus representantes, colaborando assim, para a construção de um estado moderno, voltado para os interesses da sociedade.
Esta nova realidade demanda a necessidade de difundir amplamente o conteúdo do orçamento, que expressa o esforço do governo para atender à programação requerida pela sociedade, a qual é financiada com as contribuições de todos os cidadãos por meio do pagamento de seus tributos, contribuições sociais e tarifas de serviços públicos.

Resumindo, o orçamento é um processo contínuo, dinâmico e flexível, que traduz, em termos físicos e financeiros, para determinado período, os programas de trabalho do governo, cujo ritmo de execução deve ser ajustado ao fluxo de recursos previstos, de modo a assegurar a contínua liberação de tais recursos.

Quanto à sua natureza jurídica, no Brasil, o orçamento público é apenas AUTORIZATIVO. Isso quer dizer que o gestor somente pode realizar a despesa pública se esta estiver prevista na lei orçamentária, mas a mera previsão no orçamento não vincula a sua atuação. Ou seja, o fato de a despesa estar prevista na Lei Orçamentária não obriga o governante a realizá-la. Se o governo fez a devida previsão de despesa para a construção de rodovias, poderá levar a efeito sua intenção, tendo em vista a existência da dotação respectiva. Não está, entretanto, obrigado a proceder à empreitada, podendo desistir da obra, caso julgue oportuno e conveniente. O STF já se manifestou nesse sentido, nos Recursos Extraordinários nº 24.581-DF e nº 75.908-PR: “o simples fato de ser incluída, no orçamento, uma verba de auxílio a esta ou àquela instituição não gera, de pronto, direito a esse auxílio; (...) a previsão de despesa, na lei orçamentária, não gera direito subjetivo a ser assegurado por cia judicial”.
Outros conceitos:
“Orçamento público é o ato pelo qual o Poder Executivo prevê e o Poder Legislativo lhe autoriza, por certo período, e em pormenor, a execução das despesas destinadas ao funcionamento dos serviços públicos e outros fins adotados pela política econômica ou geral do país, assim como a arrecadação das receitas já criadas em lei.” (Aliomar Baleeiro).

“Orçamento Público é o planejamento feito pela Administração Pública para atender, durante determinado período, aos planos e programas de trabalho por ela desenvolvidos, por meio da planificação das receitas a serem obtidas e pelos dispêndios a serem efetuados, objetivando a continuação e a melhoria quantitativa e qualitativa dos serviços prestados à sociedade.” (Diana Vaz de Lima, 2000).

“Orçamento é um plano que expressa em termos de dinheiro, para um período de tempo definido, o programa de operações do governo e os meios de financiamento desse programa” (José Teixeira Machado Jr., 1962).

“O orçamento anual visa concretizar os objetivos e metas propostas no Plano Plurianual, segundo as diretrizes estabelecidas pela Lei de Diretrizes Orçamentárias”. (Manual SIAFI – 02.03.01).