DÍVIDA PÚBLICA

DEFINIÇÕES

A Lei de Responsabilidade Fiscal, em seu artigo 29, adota as seguintes definições:

Dívida Pública Consolidada ou Fundada montante total, apurado sem duplicidade, das obrigações financeiras do ente da Federação, assumidas em virtude de leis, contratos, convênios ou tratados e da realização de operações de crédito, para amortização em prazo superior a doze meses. Também integram a dívida Pública consolidada as operações de crédito de prazo inferior a doze meses cujas receitas tenham constado do orçamento;

Dívida Pública Mobiliária dívida Pública representada por títulos emitidos pela União, inclusive os do Banco Central do Brasil, Estados e Municípios;

Operação de Crédito compromisso financeiro assumido em razão de mútuo (empréstimo), abertura de crédito, emissão e aceite de título, aquisição financiada de bens, recebimento antecipado de valores provenientes da venda a termo de bens e serviços, arrendamento mercantil e outras operações assemelhadas, inclusive com o uso de derivativos financeiros;

Equipara-se à operação de crédito a assunção (ato em que o ente em consenso com o credor, se responsabiliza pelo débito do devedor), o reconhecimento ou a confissão de dívidas pelo ente da Federação, sem prejuízo do cumprimento das exigências dos arts. 15 e 16 (que condicionam o aumento de despesa a estimativa de impacto orçamentário-financeiro nos três primeiros exercícios de sua vigência e também à adequação orçamentária e financeira com a LOA, o PPA e a LDO). Como exemplo cita-se o parcelamento de dívidas com o INSS, com o FGTS, com empresas estatais de água e energia etc. Essas transações deverão ser consideradas para fins de verificação do limite para contratação de operações de crédito.

Concessão de garantia compromisso de adimplência de obrigação financeira ou contratual assumida por ente da Federação ou entidade a ele vinculada;
 
Refinanciamento da Dívida Mobiliária emissão de títulos para pagamento do principal acrescido da atualização monetária. O refinanciamento do principal da dívida mobiliária não excederá , ao término de cada exercício financeiro, ao montante do final do exercício anterior, somado ao das operações de crédito autorizadas no orçamento para este efeito e efetivamente realizadas, acrescido de atualização monetária.

LIMITES E VERIFICAÇÃO

Quanto às Operações de Crédito por Antecipação da Receita, deverão ser obedecidos os seguintes limites:

Com relação à Dívida Fundada (ou Consolidada), tais operações (de crédito internas ou externas) obedecerão aos seguintes limites:

Para o caso de operações de crédito com liberação prevista para mais de um exercício, este limite será calculado levando em consideração o cronograma anual de ingresso, projetando-se a receita corrente líquida de acordo com os critérios estabelecidos no § 6º do art. 7º da Resolução nº 43, de 2001 (§ 1º do art. 7º da Resolução nº 43, de 2001);

O cálculo do comprometimento anual será feito pela média anual, nos 5 (cinco) exercícios financeiros subseqüentes, incluído o da própria apuração, da relação entre o comprometimento previsto e a receita corrente líquida projetada ano a ano ( § 4º do art. 7º da Resolução nº 43, de 2001);

Os entes da Federação que apresentarem a média anual superior a 10% (dez por cento) deverão apresentar tendência não crescente quanto ao comprometimento anual (§ 5º do art. 7º da Resolução nº 43, de 2001). A tendência de crescimento será determinada pela inclinação da reta, calculada mediante regressão simples, a partir das médias de comprometimento verificadas no período;

A dívida consolidada líquida dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, ao final do décimo quinto exercício financeiro contado a partir do encerramento do ano de 2001, não poderá exceder, respectivamente, a: (inciso III do art. 7º da Resolução nº 43, de 2001, combinado com art. 3º da Resolução nº 40, de 2001):

O excedente em relação aos limites previstos para Estados, Distrito Federal e Municípios apurado ao final do exercício de 2001 deverá ser reduzido, no mínimo, à proporção de 1/15 (um quinze avo) a cada exercício financeiro;

Para fins de acompanhamento da trajetória de ajuste dos limites de que se trata, a relação entre o montante da dívida consolidada líquida e a receita corrente líquida será apurada a cada quadrimestre civil e consignada no Relatório de Gestão Fiscal a que se refere o art. 54 da Lei Complementar nº 101, de 2000;

O limite apurado anualmente após a aplicação da redução de 1/15 (um quinze avo) estabelecido neste item será registrado no Relatório de Gestão Fiscal a que se refere o art. 54 da Lei Complementar nº 101, de 2000;

Durante o período de ajuste de 15 (quinze) exercícios financeiros já referidos, aplicar-se-ão os limites previstos de 2 (duas) vezes e 1,2 (um inteiro e dois décimos) vezes a receita corrente líquida para o Estado, o Distrito Federal ou o Município que:

a) apresente relação entre o montante da dívida consolidada líquida e a receita corrente líquida inferior a esses limites, no final do exercício de 2001; e

b) atinja o limite previsto (2 ou 1,2 vezes a RCL) antes do final do período de ajuste de 15 (quinze) exercícios financeiros.

A receita corrente líquida - RCL - será projetada mediante a aplicação de fator de atualização a ser divulgado pelo Ministério da Fazenda, sobre a receita corrente líquida do período de 12 (doze) meses findos no mês de referência (§ 6º do art. 7º da Resolução nº 43, de 2001).

Para o ano de 2004, o fator a ser utilizado é de 2,41 %, e foi obtido a partir da média geométrica das taxas de crescimento real do PIB nacional nos últimos dez anos, a saber:

Por fim, quanto à Concessão de Garantias, o saldo global das garantias concedidas pelos Estados, pelo Distrito Federal e pelos Municípios não poderá exceder a 22% (vinte e dois por cento) da RCL (art. 9º da Resolução nº 43, de 2001).

O limite acima poderá ser elevado para 32% (trinta e dois por cento) da receita corrente líquida, desde que cumulativamente, quando aplicável, o garantidor:

I - não tenha sido chamado a honrar, nos últimos 24 (vinte e quatro meses), a contar da análise, quaisquer garantias anteriormente prestadas;

II - esteja cumprindo o limite da dívida consolidada líquida, definido na Resolução
nº 40, de 2001, do Senado Federal;

III - esteja cumprindo os limites de despesas com pessoal previstos na Lei
Complementar nº 101, de 2000; e

IV - esteja cumprindo o Programa de Ajuste Fiscal acordado com a União, nos termos da Lei nº 9.496, de 1997.

RECONDUÇÃO DA DÍVIDA AOS LIMITES

O art. 31 da LRF estabelece as condições e os prazos para que os Estados e Municípios reconduzam a dívida aos respectivos limites de endividamento, tanto da dívida mobiliária como das operações de crédito internas e externas.

Mensalmente, o Ministério da Fazenda divulgará relação dos Estados e Municípios que ultrapassarem os limites de endividamento estabelecido, bem como disponibilizará por meio eletrônico, centralizado e atualizado, as dívidas públicas internas e externas.

Quando o ente ultrapassar os seus limites ao final de um quadrimestre, deverá retornar aos mesmos nos três quadrimestres seguintes, eliminando pelo menos 25% no primeiro período.

Enquanto o ente estiver acima dos limites, estará sujeito às seguintes punições fiscais (art. 31, § 1º ao 5º):

1) proibição de realizar operação de crédito, inclusive ARO, excetuado o refinanciamento da dívida mobiliária;

2) obrigação de obter superávit primário para redução do excesso, inclusive através de limitação de empenho (art. 9º);

3) vencido o prazo para o retorno ao limite de endividamento, o ente fica proibido de receber transferências voluntárias (exceto as relativas à educação, saúde e assistência social), enquanto perdurar o excesso;
 
4) se o excedente ocorrer no primeiro quadrimestre do último ano do mandato do Chefe do Poder Executivo, o ente estará imediatamente proibido de realizar operação de crédito e deverá adotar as medidas para obtenção de superávit primário.

CONDIÇÕES PARA CONTRATAÇÃO DE OPERAÇÕES DE CRÉDITO

Para a realização de qualquer operação de crédito, cada ente da Federação, inclusive suas empresas controladas, deve observar os itens abaixo para formular o seu pleito (art. 32), além de submeter-se aos limites de endividamento estabelecidos em lei, cuja verificação compete ao Ministério da Fazenda:

1) fundamentá-lo com parecer de seus órgãos técnicos e jurídicos, demonstrando a relação custo benefício e o interesse econômico e social da operação;

2) prévia e expressa autorização na LOA, em créditos adicionais ou em lei específica;

3) inclusão dos recursos da operação na LOA ou em créditos adicionais (exceto no caso de ARO);

4) em caso de operação de crédito externo, autorização específica do Senado Federal;

5) limitação ao montante das despesas de capital, conforme estabelecido no art. 167, inciso III, da Constituição Federal (regra de ouro), 16 computando-se em cada exercício, o total das operações de crédito e das despesas de capital executadas.

A instituição financeira que contratar operação de crédito com qualquer ente da federação deverá exigir a comprovação de que a operação atende as condições e aos limites de endividamento, exceto quando for relativa à dívida mobiliária ou externa.

Art. 167: São vedados: (...) III – A realização de operações de crédito que excedam o montante das despesas de capital, ressalvadas as autorizadas mediante créditos suplementares ou especiais com finalidade precisa, aprovados pelo Poder Legislativo por maior absoluta”.
 
A operação de crédito contratada sem atendimento à s normas estabelecidas na LRF e aos limites estabelecidos pelo Senado será considerada nula, devendo ser cancelada e providenciada a devolução do principal. Os juros e os demais encargos não serão pagos à instituição financeira.

Caso a devolução não seja efetuada no exercício de ingresso dos recursos, deverá ser consignada reserva específica na lei orçamentária para o exercício seguinte.

Enquanto não for efetuado o cancelamento, a amortização, ou constituída a reserva, o ente não poderá receber transferências voluntárias, obter garantia ou contratar operações de crédito (art. 33, § 3º).

Destaca-se que o ente fica proibido de contratar operação de crédito até que a situação seja regularizada ou o limite seja restabelecido sempre que incorrer nas seguintes situações:

a) ultrapassados os limites das despesas com pessoal e da dívida consolidada;

b) não publicação dos relatórios nos prazos estabelecidos;

c) o não encaminhamento das contas para consolidação nos prazos estabelecidos.

A operação de crédito realizada nessas situações será considerada nula, sujeitando os responsáveis à s sanções civis e penais.

Ultrapassados os referidos limites, são permitidas apenas operações de crédito destinadas ao refinanciamento do principal atualizado da Dívida Mobiliária.

O artigo 35 da LRF proíbe operações de crédito entre os entes da Federação, sob qualquer forma, incluídos o refinanciamento ou postergação de dívida anteriormente contraída. Assim, ficam proibidas as renegociações de dívidas, constituindo-se numa das maiores restrições da LRF, pois antes da sua entrada em vigor, era comum o refinanciamento de dívidas que já haviam sido refinanciadas.

Outra proibição refere-se a operações de crédito entre instituição financeira estatal e o respectivo ente controlador. Assim, estão vedadas as operações de crédito envolvendo os bancos estaduais e os respectivos governos que os controlam.
 
Permite-se, contudo, operações de crédito entre instituição financeira estatal e outro ente da Federação, incluída a administração indireta, desde que não sejam destinadas a financiar despesas correntes, nem ao refinanciamento de dívidas, exceto as contraídas com a própria instituição concedente (art. 35, parágrafo único). Como exemplo, cita-se a contratação pelos Estados e Municípios de operações de crédito para realização de obras com a Caixa Econômica, Banco do Brasil e BNDES.

Por sua vez, o art. 37 da LRF, veda uma série de outros procedimentos, equiparando-os a operações de crédito:

1) antecipação de receita de tributo ou tributação, antes da ocorrência do seu fato gerador;

2) antecipação de valores por empresa estatal, com exceção de lucros e dividendos;

3) assunção de obrigação sem autorização orçamentária com fornecedores de bens e serviços para pagamento posterior;

4) assumir compromisso com fornecedor de bens ou mercadorias mediante a emissão de aceite ou aval de títulos de crédito.

Pelo artigo 18 da Resolução 78/98 do Senado, é vedada a contratação de operação de crédito no segundo semestre do último ano do mandato. Pela nova proposta que se encontra em discussão encaminhada ao Senado pela Mensagem Presidencial 1069, esse prazo é ampliado para oito meses.

Os entes federados podem conceder garantia em operações de crédito, desde que observadas as normas do art. 32 da LRF, e os limites para endividamento estabelecidos pelo Senado Federal, além das seguintes exigências estabelecidas no art. 40 da LRF:

1) oferecimento pelo beneficiário de contra-garantia em valor igual ou superior a garantia oferecida;

2) beneficiário deve estar em dia com suas obrigações junto ao ente garantidor;

3) a contra-garantia exigida pela União a Estado ou Município, ou pelos Estados aos Municípios, poderá consistir na vinculação de receitas tributárias diretamente arrecadadas e também das provenientes de transferências constitucionais, podendo haver outorga de poderes ao garantidor, para retê-las e empregar o respectivo valor na liquidação da dívida vencida;

4) a União somente garantirá operações junto a organismos financeiros internacionais para os entes que oferecerem contra-garantias e atenderem às exigências para o recebimento de transferências voluntárias;

5) as entidades da administração indireta não poderão conceder garantia, com exceção da que envolva empresa controlada à própria subsidiária ou por instituição financeira à empresa nacional;

6) a dívida do ente público que tiver sido honrada em conseqüência de garantia prestada, implicará na suspensão de novos créditos ao referido ente até a completa liquidação da mencionada dívida.

Destaca-se que para efeito do cálculo do limite de endividamento, as garantias prestadas integram o montante da dívida consolidada do ente.

Em virtude de normalmente não serem consignadas dotações orçamentárias para pagamento de parcelas exigíveis no caso de eventual inadimplência do beneficiário, o montante das garantias prestadas deve constar do anexo de riscos fiscais (§ 3º do art. 4º) com indicação das providências a serem adotadas, caso o ente venha a ser chamado a honrar a garantia.

OPERAÇÕES DE CRÉDITO POR ANTECIPAÇÃO DE RECEITA ORÇAMENTÁRIA – ARO

As Operações de Crédito por Antecipação de Receita Orçamentária - AROs estão regulamentadas no art. 38 da LRF, e seu uso anteriormente muito difundido ficou restrito ao atendimento de insuficiência de caixa durante o exercício financeiro.

Para a contratação de operações de ARO, os entes devem observar todas as condições e critérios estabelecidos no art. 32 da LRF, citados anteriormente. Além disso, somente poderão ser realizadas a partir do décimo dia do mês de janeiro, devendo ser saldadas, juntamente com seus respectivos juros e encargos, até o dia 10 de dezembro de cada exercício financeiro.

Os encargos estão limitados à taxa de juros da operação, que deverá ser prefixada ou indexada à taxa básica financeira estipulada pelo Governo.

Também não podem ser realizadas no último ano de mandato do Governador e dos Prefeitos e ainda estarão proibidas enquanto existir operação não resgatada.

As ARO’s não serão computadas para efeito da regra estabelecida no art. 167, III da Constituição Federal (Regra de ouro), que estabelece que as operações de crédito não podem exceder ao montante das despesas de capital, desde que a operação seja liquidada (paga) até o dia 10 de dezembro do exercício financeiro em que foi contraída.

Para efetuar uma operação de ARO, o Estado ou Município deve fazer a abertura de crédito junto à instituição financeira vencedora em processo competitivo eletrônico promovido pelo Banco Central, que manterá sistema de acompanhamento e controle do saldo do crédito aberto e, no caso de não serem observados os limites, aplicará as sanções cabíveis à instituição credora.